Nyomtatható változat

 
A 2009. december 1-jén hatályba lépett lisszaboni szerződés vitathatatlanul a félévszázados európai integráció legfontosabb dokumentuma, jelentősége a római szerződéssel állítható párhuzamba. Az integráció működésében olyan alapvető változásokat fog okozni, mint amelyek az első évtizedekben az Európai Közösséget különbözővé tették minden korábbi nemzetközi szervezettől. Tanulmányom célja, hogy a fenti megállapítás alátámasztására bemutassam a fejlődés ez irányú változásait igazoló tényezőket és ok-okozati összefüggéseket.
 
A lisszaboni szerződés és az alkotmányos szerződés
 
Az alkotmányos szerződés alapvető céljai között szerepelt az integráció működésének átláthatóbbá tétele, a jogi keretek leegyszerűsítése és az Unió működőképességének megőrzése a nagyobb tagállami létszám mellett is. Röviden: az integráció fenntartása. További célja, hogy megteremtse azokat a feltételeket, amelyek révén az EU a nemzetközi rendszerben egyre erősödő, a világgazdaságban elfoglalt vezető szerepéhez hasonló politikai súlyt kaphat. A lisszaboni szerződés sem kerülhette meg ezeket a kérdéseket. Kompromisszumot inkább az utóbbi cél vonatkozásában lehetett volna kötni, de ez nem történt meg.
    Elmondható tehát, hogy az integrációs fejlődési modell oldaláról a két szerződés lényegében megegyezik egymással. Ám a jogi kötelezettségek szempontjából is azonosnak tekinthetők. Mindkét megállapodás százöt területen alakít ki új uniós kompetenciát, és mindegyikben hatvannyolc új tevékenységi körben kerül bevezetésre a többségi szavazási rendszer. Mind az alkotmányos, mind pedig a lisszaboni szerződés jogi személyiséggel látja el az Uniót. Technikailag azonban eltérő úton jutnak el ugyanoda: míg az előbbi tiszta, új kereteket teremtett volna, az utóbbi a „jól bevált" foltozgató módszert választotta: az Európai Közösség, illetve az Európai Unió korábbi szerződésének szövegét változtatta meg. A „Közösség" szó lecserélése „Unióra" (pl. a „Európai Közösség Bírósága" helyett az „Európai Unió Bírósága") megkülönböztethetetlenné teszi az „Európai Unió szerződése" (amelynek a neve korábban is ez volt) és a „Szerződés az Európai Unió [azaz a volt Európai Közösség - a szerző] működéséről" alanyait; ezzel tökéletesen ugyanazt a hatást éri el, mint az alkotmányos szerződés.
 
Lisszaboni szerződés - fejlődés vagy alapvető változás?
 
Ahhoz, hogy az Európai Unió nemzetközi politikai súlya növekedjen, alkalmassá kellett tenni a nagyobb - a kilencvenes évek elejéhez képest több mint duplájára nőtt - taglétszám által jelentett kihívásokra. A lassan harminctagúvá bővülő integráció intézményi működésének feltételeit meg kellett változtatni. E változtatásokat is magában foglalja a lisszaboni szerződés, ám e területen alapvetően az amszterdami, s főképp a nizzai szerződés átmeneti változtatásait érlelte tovább.
     Vitathatatlan, hogy a politikai integráció szempontjából látványos előrelépések történtek: a lisszaboni szerződés fontos új tisztségeket hozott létre (az Európai Tanács állandó elnöke, a külügyi főképviselő), valamint végre megteremti az Unió nemzetközi jogalanyiságát (erről részletesebben alább olvasható), a jogrendszer alapjává teszi az alapjogi chartát. Mégis rá kell világítanunk, hogy nem egyszeri, hirtelen változtatás történt, hanem egy másfél évtizedes pontos, mondhatnánk ravaszul megtervezett folyamat érett be.
      Az ún. „pillérszerkezet"-et a kényszer szülte: az 1990-es évek elején a tagállamok integrációs érettsége még nem tette lehetővé az 1975-ös Tindemans-jelentésben felvázolt politikai integráció megvalósítását. A szándékok és akaratok furcsa kettőséből - azaz, hogy szerettek is volna előrelépni, de nem is - született meg a Közösség (a nemzetközi intézmények közötti egyedi, különleges és kiemelkedő jelenség) és az Unió (egy egyszerű kormányközi szerződés) kettőssége. Az együttműködési rendszerek között átjárás elméletileg nem lehetett, ám az évtized második felétől a harmadik pillérből történt átszivárgás a közösségi rendszerbe. A közös kül- és biztonságpolitika, amely - az egységes monetáris rendszer mellett - a politikai integráció egyik előfeltétele volt, sajátos logikai és eszközrendszer igénybevételével fejlődött.
      A fejlődési pálya röviden úgy foglalható össze, hogy hozzunk létre egy működésképtelen, de erős vázra épülő rendszert. Ez a következő lépésekből áll (zárójelben a vonatkozó szerződés nevével): az Európai Közösség intézményeinek felhasználása (maastrichti), a szavazási rendszer megváltoztatása (maastrichti és amszterdami), közös akciók (maastrichti) és közös stratégiák (amszterdami) megfogalmazása, a Nyugat-európai Unió és a NATO együttműködésének kialakítása (amszterdami, nizzai), közös főparancsnokság létrehozása (a nizzai után), a biztonsági stratégia megfogalmazása (2003), új politikai és biztonságpolitikai intézmények alapítása (nizzai) és a képességek fejlesztése (a helsinki legfőbb cél és a 2010-es legfőbb cél). Mindezek azonban működésképtelenek lesznek, míg az egész magja - az önálló jogi személyiség - nem létezik. Ha egyszer a tagállamok a jogi személyiségről döntenek majd, akkor csak az lesz napirenden, s a korábban már lezajlott politikai viták nem fognak megismétlődni (nem terhelik velük az alkufolyamatot). Az alkotmányos és a lisszaboni szerződések pontosan ezt a logikát teljesítik meg: létrehozzák az Unió jogi személyiségét, ami önmagában is további lökést ad a politikai integrációnak, de még fontosabb, hogy a korábbi folyamatok így egyszerre „érnek be" és alkotnak egy koherens, erős rendszert. Ezt a tényezőt nehéz észrevenni, de meghatározó jelentősége van az erős politikai integráció szempontjából.
 
A lisszaboni szerződésben szereplő új tisztségek
 
A lisszaboni szerződés létrehozta - többek között - az Európai Tanács állandó elnöke, valamint az Unió kül- és biztonságpolitikájáért felelős főképviselő pozícióját. A politikai integráció szempontjából mindkét tisztség fontos, nagyobb súlya azonban inkább az utóbbinak van.
    Herman Von Rompuy és Lady Catherine Ashton megválasztásával a nagy államok cinikusan összekacsintottak a föderációról álmodók háta mögött. Legalábbis a nemzetközi színtéren korlátozottan ismert politikusok megválasztásával egyértelmű jelzést adtak arról, hogy rövid távon semmiféle komoly hatalmi központot nem tűrnek meg az új intézményi keretek között.
     Változó intenzitással, de a hetvenes évek eleje óta a figyelem középpontjában áll az Európai Közösség nemzetközi színtéren való tartós képviseletének a kérdése. Az Európai Politikai Együttműködés létrejöttekor bevezetett elnökségi rendszer a kilenc tagállamból hármat engedett tartós képviselethez. Az első nem közvetlenül állami küldöttekhez kapcsolódó képviseleti rendszer az amszterdami szerződésben létrehozott tisztség (a kül- és biztonságpolitika főképviselője, „Mr. CFSP") irányába tágította ki a lehetőségeket. Az alkotmányos szerződésben említett állandó elnök és a külügyminiszteri poszt létrehozása két irányba is erősítette volna a folyamatot, és ugyanez történik most, a lisszaboni szerződés állandó elnöki tisztsége és a külügyi főképviselő posztjának létrehozásával.
     A két tisztség közül az állandó elnöki pozíció a súlytalanabb. A harminc hónapra választott elnök az Unió legmagasabb szintű tisztségviselője ugyan, valódi végrehajtó hatalom azonban nem kapcsolódik hozzá. Megválasztásának módja sem mondható különösebben demokratikusnak: a tagállamok közvetlenül választják az Európai Tanács ülésén. A lisszaboni szerződés nem határozza meg a jelölés folyamatát, nem ad pontos iránymutatást a Tanácsnak a megválasztás kritériumait illetően. Ezért fordulhatott elő, hogy az első elnökválasztás jelölési folyamata inkább rögtönzött „ötletelésbe" torkollott (amit a puha elnöki pozíciót előnyben részesítők csendben „tűrtek"). A minősített többségi támogatás kritériuma csak elvi síkon működik, a gyakorlatban azonban a konszenzusra törekvés volt az alapvető szempont a tagállamok között, és várhatóan az elkövetkező választásokon is az marad.
      Az állandó elnök mellett azonban az elnökségi rendszer is érvényben marad, ami középtávon - ma még nem pontosan tisztázott vonalak mentén - átható kompetenciákat, ezzel együtt pedig hatalmi harcokat fog eredményezni. Az elnökség feladatait az Európai Közösség korábbi egyezményei és a lisszaboni szerződés is pontosan behatárolja, az integráció történetéhez mérten hosszú múltja pedig kialakította azt a gyakorlati eszköz- és normarendszert, amely most az újonnan létrehozott állandó elnöki pozíció több hatáskörével kerülhet átfedésbe.
Az állandó elnök köré kialakítandó intézményrendszer (tisztségviselők, eljárásrendek) középtávon erősíteni fogják a pozíciót, azonban a rendelkezésére álló harminc hónap és a tagállamoktól való erős függősége (kiválasztásakor és a hivatali idő alatt folyamatosan tagállami szinten lesz jelen) nem valószínűsíti, hogy hosszú távon erős önálló hatalmi központtá válna, így marad a puha elnöki pozíció mintapéldája.
     Az intézményi fejlődés egy újabb lépcsőfoka lehetne az erős elnöki tisztség létrehozása, ami az európai bizottsági elnök és a Tanács állandó elnöke pozíciójának összevonásából születhetne (közvetlen választással). Ennek az „Amerika-szerű" elnöki tisztségnek a létrehozása a lisszaboni szerződés olyan mértékű megváltoztatását tenné szükségessé, amelyhez elengedhetetlen lenne egy újabb, teljes ratifikációs folyamat (a szerződésben foglaltak szerint nem használható a passerelle, azaz az áthidaló záradék, amely alapján a Tanács egyhangúlag dönthet a minősített többségi szavazás alkalmazásáról), így erősen kétséges, hogy ez a kérdés belátható időn belül fel fog merülni.
     Az alkotmányos szerződés által meghatározott külügyminiszteri poszt hosszú távon az állandó elnökinél erősebb hatalmi központot hozhat létre. Ebben az esetben az időhorizont tág értelmezésére van szükség, ugyanis a lisszaboni szerződés által felállított keret több irányú és nagyobb mélységű integrációs folyamatot indíthat el. Míg az állandó elnök stábja korlátozott lehetőségeket kínálhat az integráció mélyülésének szempontjából, addig a külügyi főképviselő a körülette kialakuló intézményrendszer segítségével az integráció egyik legerősebb hatalmi központjává válhat.
     A pozíció egyesíti, illetve közelebb hozza az EU korábbi kül- és biztonságpolitikával - benne a közös biztonság- és védelempolitikával - kapcsolatos összes funkcióját (azaz a „Mr. CFSP" által képviselt összes intézményt) és külkapcsolati rendszerének alrendszereit. A Közösség jogszabályai lehetővé tették, hogy az integráció az elmúlt fél évszázad során a világgazdaság vezető hatalmává váljon. A „gazdasági óriás" külkapcsolatainak fontosságát felesleges volna ecsetelni. E szerteágazó, két- és többoldalú szerződésrendszer gazdájának számító Európai Bizottság és a külügyi főképviselőhöz kapcsolódó, újonnan létrejövő intézmények között megindult hatalmi versengés (a kompetenciák megszerzéséért, illetve megtartásukért) az Amerikai Egyesült Államok külügyi szerveinek a hatalomért folyó harcát (turf war) idézi.
      Ne felejtsük el a bevezetőben említett tényt, hogy az Európai Unió az elmúlt másfél évtized során számos olyan együttműködési formát, normát és intézményt alakított ki (CFSP/ESDP), amelyek a lassú, fokozatos biztonságpolitikai szerepvállalást lehetővé tették. Ennek örököse lesz a külügyi főképviselő, aki már önmagában az EB külkapcsolati rendszerének bizonyos (ma még pontosan nem tisztázott) feladatai átvételével is erőskezű politikussá válhat. Integrálásukkal olyan jelentős folyamatokra lesz hatással, amelyek eddig a Közösség költségvetési rendszerén keresztül zajlottak; azaz komoly pénzügyi források közelébe kerül. Ugyanakkor, a külkapcsolat-külügy kettősségéből eredően, a tagállami közvetlen kiadási/elszámolási rendszereket (pl. a katonai missziók finanszírozása) is koordinálnia kell.
E feladatok mellett a külügyi főképviselő köré épülhet ki a teljes Európai Külügyi Szolgálat is. Mivel az EU teljes jogú nemzetközi jogalannyá válik, a megnövekedett feladatmennyiség kezeléséhez minél hamarabb létre kell hozni az európai külügyminisztériumot, ami egy teljes szakbürokrácia kiépülését is jelenti - élén a főképviselővel. Az új diplomáciai testület vezetése mellett a korábbi európai biztonság- és védelempolitikához kapcsolódó irányítási és felelősségi rendszerekből is kerülnek át funkciók hozzá. Így máris aggodalmát fejezte ki néhány katonai vezető, hogy míg eddig az európai katonai missziók során közvetlenül a tagállamoknak (Európai Tanács) jelentettek, addig mostantól ezt a főképviselőnek kell megtenniük. Ez vitathatatlanul a tagállami befolyás enyhe mérséklődése felé mutat.
     Mielőtt túlértékelnénk a főképviselő jelentőségét, siessünk leszögezni, hogy alapvetően végrehajtási jog kapcsolódik a hivatalához, azaz önálló politika körvonalazására (policy making) nincs felhatalmazása. Az utasításokat közvetlenül az Európai Tanácstól kapja, az ott - egyhangú szavazással - kialakított vezérelvek alapján. (A lisszaboni szerződés ugyanis leválasztotta a Külügyi Tanácsot - ahol a főképviselő elnököl - az Általános Ügyek Tanácsától). A főképviselő ugyanakkor az Európai Bizottság alelnöki posztját is betölti, így egyedülálló lehetősége van az integráció nemzetek feletti és kormányközi struktúrái közötti mozgásra.
     Fontos megjegyeznünk, hogy a lisszaboni szerződésnek a külpolitikával kapcsolatos szabályozását felpuhítják azok a tagállami deklarációk, amelyeket a szerződéshez kapcsoltak. Ezek közül az egyik legfontosabb, hogy a külügyi főképviselő (intézménye) nem befolyásolhatja a tagállamok önálló kül- és biztonságpolitikájának kialakítását és azok vitelét. (Az Európai Közösség - mostantól Európai Unió - Bíróságának a deklarációkat nem kell figyelembe vennie; bár igaz, hogy ettől függetlenül eddig megtette.)
 
Az Unió mint nemzetközi jogalany: korlátlan lehetőségek
 
A politikai integráció legfontosabb eleme az Unió nemzetközi jogalanyiságának létrejötte. Ahogyan a bevezetőben említettem, az Európai Unió létrehozásakor a tagállamok pontosan tudták, hogy jogalanyiság nélkül az Unió soha nem lesz a nemzetközi rendszer meghatározó szereplője. Az EU megteremtésének módja a föderális és antiföderális erők harcának politikai kompromisszuma volt.
     A nemzetközi jogalanyiság megvalósulása egyrészt a korábbi Európai Közösség külkapcsolati rendszerének „öröklését" jelenti, másrészt számtalan, a tagállamokra jellemző tulajdonsággal ruházza fel az Uniót. Ezek között feltétlenül említést érdemel az aktív és passzív képviseleti jog megjelenése (így a külügyi szolgálat feladatainak megalapozása, pl. önálló külképviseleti intézmények felállításának lehetősége) és a nemzetközi szerződésekben való teljes jogú részvétel lehetősége. Az Európai Közösség saját személyében eddig is részt vett a nemzetközi szervezetek munkájában, az Unió a megnövekedett eszköztárával azonban az eddiginél nagyobb szerepet játszhat. Az Európai Unió azonban az elkövetkező időszakban többször is beleütközhet abba a problémába, hogy egyes nemzetközi szervezetek - alapítószerződésük értelmében - csak államokat vehetnek fel tagként; az EU viszont jelen értelmezésünk szerint nem tekinthető annak. Hosszú távon ez vitákat indukálhat az EU államiságának definíciója kapcsán.
 
Az Európai Unió Bírósága: az integráció csendes alakítója
 
A közeljövőben a létrehozott pozíciók és intézményrendszer mellett a legnagyobb jelentősége mindenképpen az Európai Unió Bíróságának lesz. A bíróságnak eddig nem volt joghatósága az ún. második és harmadik pillérre (hiszen ezek önálló nemzetközi szerződések részét képezték), az egységes jogalanyisággal viszont a helyzet alapjaiban változik meg. Az európai integrációt épp az Európai Unió Bírósága és annak ítéletei emelték ki a „hagyományos" nemzetközi intézmények közül, s tették a nemzetközi rendszer sajátos szereplőjévé. A folyamat az 1960-as években kezdődött és napjainkig nyúlik: a bíróságnak a gazdasági integrációval összefüggésben hozott ítéletei sajátos jogrendszer kiépülését jelentették.
     Joggal tartanak az euroszkeptikusok attól, hogy hasonló folyamat játszódhat le a közeljövőben az integráció egységes felépítményén belül - immáron a kül- és biztonságpolitika, valamint a bel- és igazságügyi együttműködés kapcsán. (Igaz, ez utóbbiból már az Uniót létrehozó maastrichti szerződés óta folyamatosan „szivárogtak át" a funkciók az első, közösségi pillérbe). Azaz a bíróság ítélethozatalaiban - annak ellenére, hogy a lisszaboni szerződés és a hozzá kapcsolódó deklarációk tele vannak fenntartásokkal - jogértelmezése során és ítéleteiben „kreatívan" kezdi alkalmazni az Unió szerződését. Egyes bírái nem zárták ki ennek lehetőségét, azonban irányadásra itt mindenképpen hosszú távon lehet csak számítani.
 
Az Európai Parlament: változatlan mellőzöttség
 
Az Európai Parlament szerepe a lisszaboni szerződés hatálybalépése - a politikai integráció korábban elemzett területeinek bővülése - után sem fog érdemben változni. A közös külpolitikai büdzsé kiadási oldalának tervezésekor (elsősorban a működési költségek vonatkozásában) a költségvetési folyamat szavazási rendszere révén lesz ugyan némi befolyásolási ereje, de lényegi vagy azonnali változtatásokat nem tud a politikai integrációs folyamatokban elérni.
     Összefoglalva azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a lisszaboni szerződés az új pozíciók létrehozásával, az intézményi keretek kijelölésével nagyot lépett előre a politikai integráció útján. E fejlődés hosszú távú tendenciáit azonban nem kizárólag a szerződés által szabályozott területek fogják közvetlenül meghatározni, de legalább ekkora szerep hárul majd az általa létrehozott intézményrendszer belső fejlődési dinamikájára is.
 
2010. február 18.